2018年進口關稅捲土重來。截至10月美國已對約1.2萬項產品徵收關稅，約占總進口量12.6%，美國主要貿易夥伴也對2,087項產品課徵報復性關稅，占美國出口總量6.2%。隨著貿易緊張加劇，許多觀察家警告會爆發全面貿易戰，甚至導致全球貿易體系崩潰。
這不是美國近代史上首次試圖用貿易政策促進自身利益。最著名的是1971年尼克森政府對所有進口品加徵10%關稅，目的是阻止美國經常帳逆差擴大。雷根政府則針對一些進口品，尤其日本產品，樹立非關稅壁壘。
儘管如此，上述做法與美國最新一波提高關稅政策仍有一些重大區別。首先是，在時機上出人意料。2018年之前，全球化顯然是一股勢不可擋、不可逆轉的力量，國際貿易被視為是完全自由化的。更奇怪的是，保護主義的崛起正逢美國失業率處於50年低點、股市上漲，以及去年國內生產毛額（GDP）預估成長3%的經濟榮景。
調高關稅的手段起初似乎是為保護受到進口競爭衝擊的特定產業，如洗衣機與太陽能面板等。不久後開始全面加徵25%鋼稅與10%鋁稅，及重新談判北美自由貿易協定（NAFTA）。最新一波關稅是針對中國，推測是為處理長期以來中國對待智慧財產權、市場准入限制和國有企業補貼的疑慮。
美國近期貿易政策的動機顯然出自兩大優先考量：保護面臨進口競爭產業的就業機會，以及處理世界貿易組織（WTO）未能解決當前貿易體系問題的挫折。正是第二項動機讓當前的保護主義異於前幾次情況。
畢竟，利用貿易政策保護國內就業的招數並非新鮮事。多數決策者現在認為，在開放、持續變動的經濟環境下，利用再訓練和遷移補貼等國內政策來處理失業問題會更有效。
因此真正的問題是當前貿易體系及其各種缺陷。實際上，發達經濟體貿易已經完全自由化的說法，只有在專注於關稅本身，且忽略境內措施時才成立；這些措施包括阻撓跨境投資的監管限制、補貼國內產業、限制貿易服務的許可要求、限制電商的隱私權要求、干擾對本國直接投資的外資所有權限制，以及常要求移轉智慧財產權的嚴格合資要求。若問各國和各政黨想在哪個領域達成廣泛共識的話，當屬跨境交易和監管領域。
原則上，這些問題本應在WTO透過多邊協商解決，但實務上卻是以專案和緩慢、且過度官僚的程序來解決，無法深入問題根源。貿易紛爭的中長期影響仍有待觀察。若依計算一般均衡模型的模擬預測，近期調高關稅的政策對美國影響很小，對中國影響略大。至於全面貿易戰，即對所有中國輸美產品加徵25%關稅的影響稍大，但也不代表會成為一場災難。
更大的危險在於，當今政策變化將持續帶來不確定性，導致投資減少。學者們一再證明，整體投資對經濟環境變化十分敏感。例如研究發現，特定地區的投資甚至可能受到當地運動隊伍的勝敗影響。考量到現況，各界對於以規則作為基礎的貿易體系以及全球價值鏈的不確定性日益升高，這對投資的影響確實令人不寒而慄。
此外，美國和中國等大經濟體能夠從當前的變局中生存，當然也要付出代價，但較小新興經濟體的損失將更為慘重。對許多較小經濟體來說，貿易是擺脫貧困的良方。它們遵守世貿組織共同規則，設法牽制國內遊說集團和特殊利益並實現經濟發展。若多邊貿易體系崩潰，全世界保護主義利益也將頓失立足之地。
對當前情勢的一種樂觀看法是，讓各國坐在談判桌前，最終形成更有效的多邊體系。這套體系可能包含WTO改革、服務和電商貿易自由化、限制補貼和保護智慧財產權，以及更深入的跨境監管合作。
樂觀人士會忍不住拿現在與1980年代做比較，當時全球貿易體系因美國與日本之間的緊張升溫而受到挑戰，貿易體系隨後並未崩潰，而是從糾紛中變得更強大，為過去30年的超級全球化奠定基礎。或許未來的國際貿易也會如此，但也許不會。對擔心未來貿易的人來說，2019年唯一確定的是，這將是令人緊張的一年。
（作者Pinelopi Koujianou Goldberg是世銀首席經濟學家、Project Syndicate專欄作家／編譯葉亭均）
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